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Figura 1. Financiamento de C&T para a Força Aérea e o DOD. (Dados do FY 2004 Defense Budget [Washington D.C: Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller), February 2003].) |
Documento criado em 26 Julho 04
ASPJ Em
Português 3° Trimestre 2004
Coronel
Steven C. Suddarth, USAF
Tenente-Coronel
Ross T. McNurt, USAF
Major
William T. Cooley, USAF
*No original há um jogo de palavras, em que se usa FIRST, que significa “primeiro” e é, também, acrônimo de “flexibility, innovation, resources, support, and tempo”, isto é, flexibilidade, inovação, recursos, suporte [apoio] e tempo [andamento]. Na tradução é impossível preservar-se o trocadilho.—Nota do editor
No combate militar, disparar o primeiro tiro é freqüentemente crítico para a vitória; ser o primeiro também é importante na inovação e na tecnologia. Por exemplo, Elisha Gray, um inventor americano de muito êxito e muito rico, mal é conhecido hoje, porque chegou ao escritório de patentes apenas algumas horas depois do seu competidor em invenções—Alexander Graham Bell, que também havia tido a idéia do telefone. Embora se pudesse argumentar razoavelmente que o telefone foi inventado simultaneamente por diversos grupos diferentes (inclusive três competidores fora dos Estados Unidos), Bell tinha um desenho que podia ser facilmente reproduzido e desfrutou das vantagens industriais dos Estados Unidos, para não mencionar o fato de que foi o primeiro na fila do escritório de patentes. Os direitos de patente geralmente não protegem a tecnologia militar, mas os primeiros a empregar uma tecnologia com patente ganham freqüentemente a vantagem. Ser o primeiro a desenvolver a bomba atômica deu aos Estados Unidos a alavancagem para concluir a Segunda Guerra Mundial e ditar os termos da paz. O mesmo princípio é verdadeiro com relação ao impacto das tecnologias stealth e de armas guiadas com precisão pelo sistema de posicionamento global (GPS), no que se refere a nossa atual vantagem militar. Em virtualmente todas as situações competitivas, ser o primeiro força o oponente a reagir; também estabelece padrões e permite que o iniciador configure a direção dos outros esforços de desenvolvimento.
Como a Força Aérea dos Estados Unidos garante a si própria o primeiro lugar em termos de ter as tecnologias militares mais significativas? A Força vale-se de um programa de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de ampla base para novas tecnologias, uma capacidade forte e rápida de desenvolvimento do produto, para transformar estas tecnologias em sistemas suscetíveis de serem colocados em campo, e uma capacidade robusta de produção para fabricar eficientemente o número de armas de que necessita a um preço que pode pagar. Tendo em vista que todos esses elementos exigem inovação, este artigo trata dos esforços de P&D e ciência e tecnologia (C&T), que compreendem as sementes das capacidades futuras.
Contribuir para P&D não significa necessariamente ser o primeiro a fazer tudo, mas significa ser o primeiro em alguma coisa. Esta meta é fácil de entender para indivíduos e pequenos grupos. Que fazer, contudo, com as grandes organizações que também precisam ser inovadoras?
Como a maior parte das nações industriais, os Estados Unidos fornecem P&D por meio de um “tripé”. A perna mais conhecida é constituída pelas instituições acadêmicas de pesquisa. Embora criadas para o propósito do ensino, estas organizações representam as estruturas de pesquisas disponíveis mais antigas e mais evoluídas e fornecem os maiores resultados em termos de ciência fundamental. As outras duas pernas, a indústria comercial e as organizações governamentais de pesquisa, desempenham papéis fundamentais em transformar as sementes da ciência em frutos suscetíveis de serem produzidos e desdobrados. É próprio dos grandes laboratórios e centros de desenvolvimento que sejam capazes de levar a efeito atividades em grande escala—desde estudos de curto prazo, por pesquisadores individuais, até esforços de níveis internacionais realizados por grande número de pessoas em estreita colaboração. Essas organizações incluem os Bell Labs, o Palo Alto Research Center (PARC), Sandia National Laboratories, Los Alamos National Laboratory, Lawrence Livermore National Laboratory e o Air Force Research Laboratory (AFRL).
Ao longo da última década, essas organizações passaram por declínio considerável. Com efeito, muitas pessoas agora questionam a importância delas. Alguns vêem essas organizações como burocracias exageradamente grandes, mais interessadas na preservação de orçamentos e impérios do que na condução de novas pesquisas ou na produção de novas tecnologias.1 Outros argumentam que, por causa da mudança na base tecnológica, essas grandes organizações não têm mais papel porque não precisamos de novos foguetes, veículos hipersônicos, armas nucleares e assim por diante. Ainda outros indicam que as indústrias comerciais de eletrônica e de programas de computadores permanecem nossa única fonte de inovação significativa. Também se precisa considerar a afirmativa de que existe tanta tecnologia disponível que as organizações já não precisam, elas próprias, investir em P&D—podem apenas colher livremente da árvore do conhecimento (da pesquisa de outros). Desse modo, a AT&T desfez-se da maior parte dos Bell Labs, a Xerox livrou-se do PARC, e a maior parte das 500 companhias da Fortune reduziu seus esforços centrais de P&D.2 Será que essas organizações de pesquisa são verdadeiramente dinossauros de outra era de tecnologia e negócios? Embora alguns desses argumentos possam proceder, continua a ser verdade que o mundo se está tornando mais sofisticado tecnologicamente, não menos. As nações (ou companhias) que ignorarem a necessidade de permanecer na vanguarda de P&D o fazem a seu próprio risco.
Se houver um grão de verdade nessas queixas a respeito de grandes organizações de P&D, o que pode fazer a Força Aérea? Em certa medida, a resposta está em compreender a natureza da “nova” economia e a mudança qualitativa na filosofia dos negócios, de entidades monolíticas para cadeias de suprimento. Durante a maior parte do século XX, um fabricante de automóveis, por exemplo, fabricava quase todos os componentes de seus automóveis. Divisões diferentes faziam motores, sistemas de exaustão, carrocerias, interiores e assim por diante. Embora poucas indústrias externas, como a Bendix e a Delco, fornecessem freios, motores de arranque e baterias, a entidade monolítica freqüentemente comprava e absorvia essas companhias. As economias de escala ditavam que o fabricante controlasse tanto quanto possível o processo, para regular volume, qualidade, eficiência e ritmo. Esta tendência mudou no final do século XX, à medida que se aperfeiçoaram as técnicas de manufatura e começou a era da informação. Agora, as companhias podem terceirizar partes significativas do seu negócio e, todavia, especificar a qualidade e rastrear estoques bem o suficiente para realizar uma economia de escala diferente, que usa toda a economia externa, mínimo capital e máxima agilidade. Em muitos casos, essas cadeias de suprimento são gerenciadas com profundidade de diversas camadas. Em outras palavras, um fabricante de automóveis agora pode obter a maior parte das peças de outras fontes, freqüentemente impondo as fontes de matéria-prima de seus fornecedores e rastreando sua qualidade e estoques também. Como esta nova economia se torna relevante para P&D? Essencialmente, a comunidade de P&D também usa cadeias de suprimento.
Poder-se-ia argumentar, contudo, que P&D sempre foi gerenciado por cadeias de suprimento. Desde o começo da descoberta científica, o trabalho de um pesquisador levou a descortino e publicação por parte de outro, e assim por diante; desse modo, as idéias cresciam à medida que circulavam, e os pesquisadores usavam a base de conhecimento mundial disponível por meio de publicações. Hoje em dia, muitas organizações tentaram explorar a nova economia de maneira mais explícita, aumentando a terceirização de P&D, seja contratando outros para fazê-lo para elas, seja nada fazendo e, desse modo, contando com a base tecnológica para fornecer todas as suas necessidades sem alteração. Ambos esses tratamentos contêm armadilhas. Terceirizar P&D pode levar a resultado de pesquisa, mas as organizações que não têm papel na descoberta freqüentemente acham os resultados difíceis de explorar. Aqueles que decidem não se envolver em P&D descobrem-se à mercê do mercado e do terrível perigo de tornar o seu trabalho atrasado, obsoleto ou—pior—irrelevante.
Um tratamento mais inteligente implica examinar o que dá o ritmo da nova economia: agilidade. Os sistemas de cadeias de suprimento permitem que pequenos grupos empreendedores explorem o trabalho de outros grupos pequenos. Algumas vezes, esses grupos estão localizados fora da organização matriz; algumas vezes estão dentro. Pequenos grupos podem mudar. Podem abandonar um caminho e seguir outro, mudar todo o seu negócio ou dissolver-se, permitindo, deste modo, que seus membros se configurem novamente em outros grupos. Entretanto, as organizações grandes e monolíticas têm dificuldade em manter a agilidade, situação que produz o grande desafio do P&D no século XXI: freqüentemente precisamos grandes esforços de P&D e, todavia, queremos que essas organizações tenham espírito empreendedor e tirem vantagem das mudanças no sistema econômico. Como fazê-lo? Chegando primeiro e chegando de um modo que conceba grandes organizações e inovações técnicas com flexibilidade, inovação, recursos, suporte [apoio] e tempo [andamento] (FIRST):
• Flexibilidade: as organizações precisam estabelecer-se de um modo que ou se adaptem ao ambiente ou influenciem esse ambiente para tirar maior proveito das oportunidades. É fundamental para a flexibilidade encorajar a dinâmica de pequenos grupos e eliminar “fronteiras”.
• Inovação: as organizações devem favorecer novos tratamentos, não esterilizá-los. É fundamental para a inovação colocar de lado recursos para novas oportunidades e identificar e destruir esforços infrutíferos.
• Recursos: as organizações precisam fornecer financiamento substancial. É fundamental para recursos fornecer fundos generosos, realísticos, estáveis e suficientes para todos os esforços.
• Suporte [apoio]: as organizações precisam construir sua força de trabalho de ciência e engenharia (C&E), dando-lhe um papel no seu futuro e liderança. É fundamental para o apoio concentrar-se no crescimento das habilidades do quadro de P&D.
• Tempo [andamento]: as organizações precisam compreender a importância de gerenciar o grupo, tanto em termos de visão de longo prazo quanto na busca de aproveitar rapidamente as oportunidades. É fundamental para o andamento perceber que, em muitos casos, o tempo é mais valioso do que o dinheiro e precisa ser tratado deste modo.
Agora vamos tratar de como se podem aplicar os princípios FIRST a uma grande organização de pesquisa como o AFRL. Embora o restante do artigo examine o AFRL, em particular, e os sistemas de P&D da Força Aérea e do Departamento de Defesa (DOD), de maneira mais geral, a questão de adaptar-se à nova economia não é, de nenhum modo, exclusiva da Força Aérea. Dito isto, é crítico que a nossa Força mantenha superioridade tecnológica sobre qualquer adversário potencial. Como parte do esforço de transformação do DOD, a Força Aérea está passando por uma considerável introspecção para examinar seu papel e seu modo de agir. Contra este pano de fundo, a Força tem uma saudável perspectiva de mudanças e aprimoramentos prospectivos.
Com mais de 5.000 pessoas, instalações em todo o território dos Estados Unidos e 10 diretorias de pesquisa substancial cobrindo uma grande variedade de disciplinas (sensores, propulsão, sistemas de informação, veículos aéreos, fatores humanos, munições, materiais, energia dirigida, espaço e pesquisa fundamental), o AFRL é um bom exemplo de um desses grandes estabelecimentos do governo a que se fez menção no começo. Embora o próprio AFRL tenha tecnicamente menos de 10 anos, seus componentes têm histórias ricas ao longo dos últimos 30-60 anos. Durante este tempo, essas organizações trouxeram numerosas contribuições críticas para o esforço nacional de pesquisa militar, inclusive papéis fundamentais no desenvolvimento de circuitos integrados, propulsão à jato, ótica adaptativa, energia dirigida, radar de arranjo em fases [phased array], codificação de detecção/correção de erros ou falhas, e muito mais, impossível de se relacionar aqui. Na maior parte dos casos, o AFRL desempenha o papel de integrador de idéias e fonte de financiamento, deixando que laboratórios externos levem a efeito a verdadeira pesquisa. Hoje, a maior parte desses esforços reúne-se em procedimentos desenvolvidos bem antes por meio de um extensivo planejamento estratégico. Embora os resultados do AFRL sejam inquestionavelmente impressionantes, os princípios FIRST envolvem perguntar como se pode fazer que o sistema seja ainda melhor e competitivo com outros estabelecimentos de pesquisa.
Flexibilidade
Ser flexível é aproveitar ao máximo as possibilidades, quando e onde apareçam. Simplesmente mudar o organograma das organizações, o enunciado das missões e coisas assim não se reflete necessariamente em flexibilidade. Em vez disso, as organizações flexíveis tendem a concentrar-se mais na contribuição global do que em papéis e modos de obterem resultados paroquiais. Talvez uma das melhores histórias de flexibilidade organizacional seja o desenvolvimento do Post-it Note da 3M. A companhia estimulou P&D por parte de seus funcionários fora dela e permitiu-se capitalizar os resultados. O Post-it surgiu como inovação de um esforço do grupo de adesivos que se afastava dos objetivos normais do grupo. Mas a administração sênior decidiu tentar experimentar a produção, em vez de extinguir o esforço, resultando em mais de US$200 milhões em vendas no primeiro par de anos.3O oposto da flexibilidade não é uma estrutura organizacional fixa, mas fronteiras que limitem que as idéias se fertilizem por cruzamento. As organizações podem adotar uma visão muito rígida de sua missão e papel, freqüentemente como resultado de negociação com competidores ou desejo de reduzir a duplicação de esforços. Por exemplo, desse modo, o laboratório de eletrônica concorda que nada tem a ver com propulsão, e a Força Aérea concorda em não ter qualquer envolvimento com veículos de terra. O problema é que a pesquisa é configurada pela criatividade da força de trabalho e raramente é planejada. Bell era um terapeuta da fala, não um engenheiro, mas seu passado revelou-se exatamente o que ele precisava ser para desenvolver o telefone. Os irmãos Wright eram fabricantes de bicicleta, não engenheiros aeronáuticos, mas seu passado de fazer máquinas revelou-se crítico, compondo-se bem com seu extenso estudo autodidata de aerodinâmica. De maneira semelhante, os modernos estudos de sistemas neurais na inteligência artificial são o resultado de psicólogos aventurando-se na ciência da computação.4 Poder-se-ia argumentar que a ciência mais frutífera não ocorre tanto nas disciplinas quanto nas fronteiras permeáveis entre elas. Estabelecer papéis elimina essas fronteiras produtivas. À primeira vista, contudo, esta idéia parece ir contra o bom senso. Na superfície, parece inteligente que forçar pesquisadores a concentrarem-se em tarefas claramente delineadas pela missão de sua organização levaria a resultados melhores. Mas a criatividade humana não funciona assim. A fertilização cruzada realmente é a chave do sucesso e as metas têm de ser interpretadas de maneira um pouco mais frouxa na pesquisa, porque é um negócio cheio de surpresas.
Sendo julgado contra esta visão de flexibilidade, o governo obtém julgamentos contraditórios. De um lado, a maior parte das organizações governamentais estimula a colaboração entre seus próprios componentes e com entidades externas. Programas como Ciência e Tecnologia de Uso Dual, por exemplo, reúnem múltiplos laboratórios governamentais com a indústria em esforços de colaboração. O programa Iniciativas de Pesquisa Universitária Multidisciplinar fornece fundos governamentais a universidades para construírem propostas vencedoras de departamentos de pesquisa múltipla, para promover esforços interdisciplinares. O trabalho interdisciplinar e interorganizacional é muito bom, mas ainda não alcança o tipo de flexibilidade mostrado pela 3M na sua história do Post-it. O que acontece quando alguém, em um laboratório de eletrônica, chega ao desenho de um novo motor? Segundo o atual procedimento governamental, o laboratório de eletrônica pode trabalhar com o laboratório de propulsão, mas este último concorda em só tratar da parte de propulsão e o primeiro, só tratar da parte de eletrônica. Assim, o que acontece com a idéia do novo motor? Normalmente morre, porque não se originou no laboratório de propulsão, que, portanto, não está particularmente interessado nela. Para manter a idéia viva, o laboratório de eletrônica deveria permitir que seus próprios empregados fossem adiante na concepção, pelo menos tanto quanto fosse suficiente para desenvolver bastante interesse externo. Se a idéia for realmente boa, o laboratório de eletrônica gastará alguns de seus próprios recursos e estimulará o inventor a construir um grupo de “discípulos”, pelo menos até que eles possam expandir-se, comprovar e, mesmo, vender a idéia.
Infelizmente, como a maior parte das grandes organizações, o governo faz o oposto. Tome-se, por exemplo, o programa de Confiança na Defesa, criado no início dos anos de 1990 como resultado das pressões do Congresso e do Pentágono para eliminar o desperdício da duplicação na pesquisa. Cada laboratório de Força concordou em reter especialidades que não se sobrepunham e evitar pesquisas que invadissem o campo dos outros. Assim, a Força Aérea trata de aerodinâmica de asa fixa e o Exército trata de asa rotativa. Além disso, o Exército cuida de veículos terrestres não-tripulados; a Força Aérea trata de veículos aéreos (de asa fixa) não-tripulados e a Marinha trata de veículos submarinos não-tripulados (a despeito do fato de que estes três tipos de veículos compartilham muitas questões comuns de pesquisa e, freqüentemente, precisam reunir-se em arquiteturas criativas).
As pessoas também tendem a avaliar a flexibilidade olhando o organograma da organização com a idéia de que uma organização é flexível se puder mudar sua estrutura gerencial periodicamente. Com efeito, a mudança organizacional pode implicar adaptação para perseguir oportunidades. Freqüentemente, contudo, isto reflete questões internas, como a promoção de carreiras e a proteção de orçamentos. Freqüentemente, os trabalhadores comuns não percebem mudanças significativas em seu ambiente como resultado de reestruturações importantes da organização.
A espécie de flexibilidade descrita aqui não coloca, realmente, uma ameaça à coesão e identidade organizacionais. Normalmente, as organizações mantêm seu caráter por meio de enunciados de missão, imagem e decisões a respeito de quem contratam. As pessoas também têm uma tendência natural de organizarem-se em torno de temas e buscarem organizações com “rótulos” apropriados. Os departamentos de psicologia na Universidade de Stanford e na Universidade da Califórnia, em San Diego, permaneceram departamentos de psicologia a despeito do fato de que seus professores e alunos aventuraram-se em ciência de computadores e circuitos neurais. A questão é que a flexibilidade continua a ser possível nas grandes organizações que resolvem aproveitar-se das oportunidades.
Inovação
Os fundos que podem ser livremente aplicados devem estar disponíveis para novas iniciativas e inovação, porque inovação e capital de risco estão relacionados de maneira muito próxima. Além disso, os grupos de pesquisa devem ser capazes de moverem-se para algo novo ao final de um projeto, tenha ele êxito ou não. Os fundos vinculados a planos estratégicos têm pouca utilidade para auxiliar a espécie de mobilidade projeto-a-projeto tão crítica para a inovação. De maneira semelhante, a orientação externa oriunda do Congresso, do Gabinete do Secretário de Defesa (OSD) ou do Estado-Maior da Força Aérea podem ser importantes em alguns casos para programas específicos, mas, em geral, esse direcionamento pode facilmente prejudicar a inovação. O princípio doutrinário da Força Aérea de controle centralizado e execução descentralizada serve como um princípio orientador firme também nas situações de P&D. A liderança pode estabelecer um processo padronizado para organizar novos esforços e esterilizar antigos (o aspecto de controle centralizado) enquanto cientistas e engenheiros propõem, desenvolvem e levam adiante oportunidades de nova tecnologia (execução descentralizada). A capacidade de dar fim a programas que não sejam produtivos e diminuir custos elevados é de importância fundamental, porque a inovação exige fundos de aplicação livre. Um dos modos mais efetivos de dar fim a programas ocorre por meio de um processo de iniciativa.Durante muitos anos, o Office of Scientific Research [Gabinete de Pesquisa Científica] da Força Aérea, a organização básica de gerenciamento de pesquisa da Força, cultivou um programa de iniciativa ativa. A cada outono, a liderança sênior determinava o término de uma percentagem de programas em andamento que tivessem sido concluídos com êxito, que não tivessem conseguido produzir os resultados desejados, tendo-se demorado excessivamente, ou que se houvessem tornado insignificantes. O dinheiro dos programas extintos ia para uma conta de iniciativa. A fim de contrapor-se à tentação de não terminar programas suficientes, a conta de iniciativa era equilibrada por uma “taxa” sobre os programas em andamento. Assim, a liderança podia ou terminar alguma coisa ou pagar uma taxa mais elevada. A cada primavera era mantida uma competição para selecionar iniciativas a partir de idéias criativas propostas pelos membros do grupo. Infelizmente este sistema não mais existe, substituído, no começo dos anos de 1990, por um plano estratégico plurianual, estabelecido de cima para baixo, com o título glorioso de “New World Vistas”.
O capital para inovação é essencial não apenas porque fornece o financiamento de novas idéias, mas, também, porque promove a espécie de mobilidade interna de pessoal e flexibilidade organizacional tão críticas para a agilidade. Sem financiamento flexível, os grupos de P&D relutam em cancelar programas existentes, porque sabem que novos financiamentos serão difíceis. Por sua vez, financiamentos insuficientes terão um efeito prejudicial no ambiente de trabalho, na satisfação e no êxito. O planejamento estratégico de longo prazo é um substituto ruim para o capital de iniciativa, porque substitui criatividade de curto prazo por um roteiro que freqüentemente leva muito tempo para implementar.
Recursos
Diversas espécies de recursos ou capital são ingredientes fundamentais para o êxito em P&D: dinheiro (certamente, o item mais visível e suscetível de ser rastreado), pessoal (discutido em minúcias no item “Suporte [apoio]”, abaixo) e instalações. Finalmente, a localização é o recurso (ou fragilidade) a que se dá pouca atenção e que tem muito a ver com a produtividade de um laboratório. Desse modo, laboratórios localizados em Boston ou Palo Alto podem ter êxito muito maior do que os que se localizam no meio de Iowa.Como a amplitude das instalações e o número e qualidade do pessoal estão estreitamente relacionados com o dinheiro, o financiamento merece o tipo de atenção que se poderia esperar. Embora o total geral permaneça o problema mais difícil no financiamento, outras questões também podem ser igualmente importantes. Por exemplo, podem os fundos ser aplicados facilmente e de maneira tempestiva? Construir um sistema em torno de planejamento estratégico como o Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) [Sistema de Planejamento, Programação e Orçamentação], pode exigir longos atrasos e intensiva mão-de-obra apenas para defender, rastrear e liberar verbas, anulando, portanto, muitos dos benefícios potenciais de ter fundos em primero lugar. Assim, os métodos de financiamento precisam estar à altura da visão da organização a despeito de como vai tratar flexibilidade, inovação e o andamento dos projetos.
Em muitos casos, contudo, o financiamento adequado simplesmente não é fornecido, ou os fundos não têm a estabilidade necessária para permitir completamente o empreendimento de P&D. Embora os laboratórios da Força Aérea sejam bem financiados, do ponto de vista de um observador externo, a tendência de longo prazo, geralmente, não tem sido promissora, e também se poderia argumentar que o financiamento não é muito estável. O financiamento de C&T para a Força Aérea caiu drasticamente, após o final dos anos de 1980, para menos do que tiveram o Exército e a Marinha em 1993 e 1998, respectivamente (figs. 1 e 2).5
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Figura 1. Financiamento de C&T para a Força Aérea e o DOD. (Dados do FY 2004 Defense Budget [Washington D.C: Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller), February 2003].) |
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Figura 2. Financiamento de C&T como percentual do dispêndio total da Força. (Dados do FY 2004 Defense Budget [Washington D.C: Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller), February 2003].) |
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Figura 3. Decisões orçamentárias de C&T na Força Aérea nos FY00, FY01 e FY02, ao longo do ciclo PPBS nos FY97-02. (Adaptado da exposição de Roy Phillips a James Engle (SAF/AQR), assunto: Análise e Discussão do Financiamento de C&T na Força Aérea, 18 de junho de 2002). |
Surge certamente a questão relativa ao porquê essas reduções se fizeram. O Congresso ou o OSD estão obrigando a fazer essas mudanças?
Pode-se fazer remontar os ajustamentos relativos feitos no orçamento de C&T da Força Aérea aos anos fiscais de 2000 (FY00), FY01 e FY02, durante o processo PPBS de 1997 a 2002 (fig.3). Foram feitos numerosos ajustamentos no orçamento de C&T ao longo do Future Years Defense Plan; contudo, na maior parte dos casos, os ajustamentos diminuíram o orçamento de C&T, indicando tanto uma potencial falta de patrocínio na Força Aérea quanto uma tendência de se usar C&T como fonte de financiamento de outras prioridades da Força. É interessante observar que a Força Aérea foi responsável por 78% da diminuição no financiamento de C&T, enquanto o OSD foi responsável por 98% dos incrementos nesse mesmo período. Embora estando muito longe de restaurar o que foi cortado, o OSD geralmente opôs-se aos cortes de C&T da Força Aérea. A Força Aérea talvez tivesse muitas razões para usar o orçamento de C&T como fonte de pagamento de contas, mas esses cortes não fornecem a estabilidade que promove a espécie de organização inovadora que se mencionou acima.
Além de reduzir o financiamento, o Congresso tornou-se crescentemente envolvido nas decisões quanto a programas de C&T da Força Aérea. Segundo o AFRL, a magnitude dessa supervisão cresceu de zero, no FY95, a aproximadamente 14% do orçamento do AFRL, no FY02 (fig.4). A pesquisa dirigida pelo Congresso pode conferir inovações úteis à Força Aérea, mas reduz grandemente os fundos de aplicação livre, tão críticos para a inovação.
Normalmente, a maior parte das organizações têm exigências básicas de infra-estrutura que criam contas que precisam ser pagas, independentemente da audácia e da visão de seus líderes. De maneira semelhante, existem compromissos em andamento que estabelecem contas que devem ser pagas. Orçamentos instáveis e em declínio representam sérias dificuldades para uma organização de P&D,
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Figura 4. Evolução da pesquisa dirigida pelo Congresso |
porque tendem a remover primeiro os fundos de aplicação livre, que são críticos. Assim, pequenos grupos no início têm muito maior probabilidade de perder financiamento, mesmo que estes grupos representem, freqüentemente, as maiores oportunidades para inovação. Significa isto que a organização de pesquisa não se pode reduzir e ainda permanecer produtiva? De maneira nenhuma. O que importa é que esta organização preserve estabilidade suficiente para saber como dimensionar-se, à medida que passa o tempo, de modo a manter um orçamento de aplicação livre estável.
Suporte [apoio]
É preciso apoiar a força de trabalho em C&E para ter-se agilidade. As pessoas que trabalham precisam de um ambiente em que possam experimentar, criar e dissolver grupos conforme necessário e associar-se com aqueles de seus pares que os levem em direção à excelência. Finalmente, precisam sentir-se suficientemente satisfeitas com seu trabalho, para que decidam vir e permanecer.Infelizmente, as Forças Armadas acham-se em considerável desvantagem nesta arena, já tendo experimentado um significativo desmantelamento de sua força de trabalho de C&E. Por exemplo, embora os escritórios de programas da Força Aérea tenham retido mais ou menos a mesma estrutura organizacional das 3 últimas décadas, a porção de oficiais da área de C&E diminuiu de 56%, em 1974, para 14%, em 2001.6 (A especialização é categorizada em termos do grau máximo obtido em uma especialidade técnica.) Além disso, a história pode ser ainda pior do que estes números terríveis sugerem. Muito do pessoal de C&E relata que seu trabalho freqüentemente tem pouco ou nenhum conteúdo técnico e que a maior parte do seu trabalho é transferida a fornecedores, e que eles não foram realmente usados, embora fossem necessários.7
A Força Aérea precisa fazer um esforço substancial para reconstruir esta força de trabalho; com efeito, certas reformas fundamentais já começaram. De todas as áreas discutidas até aqui, é a Força que tem probabilidade de tratar o apoio da força de trabalho de C&E mais seriamente. Nos últimos 3 anos, realizaram-se duas conferências de alto nível em relação a C&E, envolvendo a liderança de elevada hierarquia. Publicou-se um conceito de operações de C&E, expandiram-se programas de ensino de pós-graduação, fizeram-se certas mudanças na política de contratação e designação e foram colocados em vigor incentivos em termos de pagamentos (embora alguns desses incentivos de pagamentos tenham sido agora cancelados). Todas essas modificações parecem ter tido algum êxito, mas não representaram uma alteração completamente radical em termos de melhorar a qualidade e quantidade da força de trabalho de C&E. Evidentemente, essas mudanças não tratam diretamente da questão principal levantada em grupos de discussão: o desejo de um trabalho mais significativo e desafiador. Essas mudanças qualitativas nas condições de trabalho são vitais não apenas para aperfeiçoar a satisfação no trabalho, mas, também, para fazer funcionar um programa de P&D ágil. Assim, o aperfeiçoamento do conteúdo técnico é uma proposição em que todos ganham.
Talvez seja de importância mais crítica que a Força Aérea precise resolver completamente a questão de como deve usar melhor sua força de C&E. Hoje, encontram-se muitas visões em competição a respeito do papel do governo em P&D, e a maior parte delas é incompatível com as outras. Por exemplo, contratar engenheiros para construir uma capacidade interna de P&D forte é infrutífero se eles forem usados somente como monitores contratados. A Força Aérea precisa dar passos no sentido de pôr fim à instabilidade das práticas de papéis e gerenciamento com as quais sua força de trabalho em C&E teve de lidar ao longo dos anos. A estabilidade depende, em grande parte, de se fazerem grandes reformas que explorarão ao máximo esta força de trabalho.
Em poucas palavras, está sendo feito bastante para apoiar o funcionário de C&E na Força Aérea e, do mesmo modo, no AFRL. Contudo, em virtude de que todos os fatores FIRST são interdependentes, sem organização, filosofia, orçamento, visão etc, corretos, a força de trabalho pode apenas agitar-se em confusão. Este prospecto sublinha a urgência de se tratar dos outros tópicos que precisam ser tratados.
Tempo [andamento]
Poder-se-ia argumentar que nos Estados Unidos fazemos as coisas em escalas de tempo “excessivas”: excessivamente curtas e excessivamente longas. Excessivamente curtas porque não temos a paciência de levar os investimentos além de uma retribuição imediatamente previsível. Assim, perdemos contribuições de grande valor. Excessivamente longas porque realmente acreditamos que nossos planos estratégicos detalhados não serão superados pelos acontecimentos. O ideal é que os substituíssemos por escalas temporais “em direção a”: em direção a uma visão significativa de longo termo e em direção a resultados mais rápidos na escala de projetos. Em outras palavras, poderíamos substituir os planos estratégicos detalhados por visões tais como “esperamos ter uma força de ataque completamente não-tripulada” ou, como propôs, em 1961, o Presidente Kennedy, “colocar um homem na lua antes que termine a década”. Essas visões são muito diferentes dos roteiros detalhados construídos por comissões (planos estratégicos) que relacionam séries infindas de projetos, cada um financiado de acordo com os vencedores ou perdedores políticos de cada ano. Do outro lado da escala, precisamos garantir que continuemos projetos em andamento com sentido de urgência raramente visto no governo. Fazer isto pode acarretar que se inicie um menor número de projetos, terminando-os e, então, voltando os recursos para outras atividades promissoras.O benefício de uma nova tecnologia para as Forças Armadas depende da vantagem que ela forneça multiplicada pelo tempo em que o sistema opera antes que um contra-sistema o anule, ou multiplicada pela quantidade total de tempo em que se desdobra uma tecnologia que reduza custos. Em qualquer caso, o tempo para se desenvolver e colocar em campo essa tecnologia afeta diretamente seu valor global. O custo dos retardamentos em desenvolver tecnologias e sistemas, freqüentemente não-reconhecido, pode tornar-se espetacularmente maior do que o esperado. Tome-se, por exemplo, um novo material ou mudança que aperfeiçoe a confiabilidade e reduza o tempo de recondicionamento de motores a jato em aeronaves militares. O custo do atraso no processo de remotorização dos KC-135 chegou a US$231 milhões por ano (fig.5). Quando aplicado a todos os motores, este custo poderia facilmente chegar a bilhões de dólares por ano. O custo do atraso continua o mesmo, independentemente de se o atraso ocorre durante o desenvolvimento tecnológico ou durante a produção. A questão principal é que o governo deve fazer tudo o que puder para limitar atrasos custosos, efetuando transformações dinâmicas nos fundos e oferecendo incentivos adequados a que os projetos sejam concluídos com urgência.
Newt Gingrich freqüentemente refere-se a tempo governamental, indicando que, por exemplo, as pessoas chegaram a aceitar, no departamento de trânsito, longas filas que achariam absolutamente inaceitáveis em qualquer estabelecimento comercial. Ficamos acostumados a longos atrasos nos programas de demonstração de P&D para defesa, mas os capitalistas de risco comercial freqüentemente procuram resultados similares e retornos em 18 meses ou menos. Obtendo rápidas respostas, eles podem determinar se um projeto tem potencial comercial e limitar a quantidade de dinheiro para produzir esta determinação. Um programa que produz uma resposta em 18 meses é muito mais valioso do que um que fornece a mesma resposta em 5 anos. O projeto mais demorado teria que gerar mais de 3 vezes o dinheiro para realizar a mesma taxa de retorno que o projeto mais curto. Isto não serve para afirmar que as Forças Armadas deveriam empreender apenas esforços de curto prazo. Fazer isso eliminaria grandes (e essenciais) programas, como o Minuteman e o GPS, que mudam qualitativamente o nosso modo de combater. Em vez disso, precisamos continuar todos os programas com sentido de urgência que os faça ou terem êxito rapidamente ou fracassarem, liberando o financiamento para outros esforços. Infelizmente, o atual sistema de aquisição militar tende a gastar 5 anos para colocar em campo mesmo o sistema mais simples (isto é, aqueles que só deveriam requerer poucos meses), e projetos substanciais levam décadas. A maior parte desse tempo é gasto nas fases de defesa e de planejamento estratégico, ambas as quais poderiam ser facilmente contornadas ou grandemente abreviadas.
Don Reinertsen, um dos principais consultores do país em desenvolvimento de produtos, tem idéias definidas a respeito de andamento. Quando um participante da conferência de 1999 do Program Executive Officer/System Commander (PEO/SYSCOM) afirmou: “não se pode apressar a inovação”, Reinertsen perguntou: “o que faria você se quisesse delongar a inovação? Você a financiaria de maneira inadequada, designaria para ela um grupo inadequado e sobrecarregaria esse grupo com uma porção de deveres adicionais e sem relação com ela. Considerando-se seus processos de destinar recursos e pessoal, o que o faz pensar que esses aspectos estão sendo bem tratados e que não se pode apressar a inovação?”8
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Figura 5. Custo do atraso do programa de remotorização dos K-135 (adaptado de Donald G. Reinertsen et al., “Cost of Delay Analysis: Calculating Project Decision Rules,” Journal of Cost Analysis and Management, Winter 2002, 14–15, disponível em http://www.sceaonline.net/Publications/JOURNAL %202002.pdf ) |
As organizações ágeis não “ganham o dia” pedindo que seu pessoal adquira equipamento de prova preenchendo um pedido de compra no formulário 9 e, em seguida, pare o trabalho repetidamente para acompanhar a papelada ao longo da burocracia de aquisição. Em vez disso, eles correm risco no custo de equipamento, encomendam-no para entrega no dia seguinte e põem o grupo para trabalhar de novo. E essas organizações não exigem que todos os pedidos de financiamento sejam submetidos com dois anos de antecipação, como faz um processo lento e burocrático como o PPBS, de maneira que ele possa alinhar todos os interessados associados antes que se possa começar o trabalho. Porque, com efeito, tempo é dinheiro, uma organização eficaz em P&D não pode permitir-se desperdiçar tempo. As organizações ágeis aproveitam seu tempo ao máximo, porque perder tempo é desperdiçar oportunidades. O tempo é sempre importante nos esforços de desenvolvimento militar. Uma resposta tempestiva a respeito da prontidão de uma tecnologia específica ou de um projeto específico pode levar a sua inclusão ou exclusão em um esforço mais amplo de desenvolvimento de sistemas e, assim, eliminar trajetórias de desenho paralelas. A redução da incerteza pode reduzir espetacularmente a consideração de desenhos potenciais.
O fato de que os princípios FIRST fornecem agilidade a organizações de P&D torna-se particularmente importante no novo ambiente econômico. Em virtude de que estes princípios enfatizam oportunidade, exigem impetuosidade em relação ao tempo. Em relação ao governo, seguir estes princípios exigiria mudanças significativas nas práticas atuais. Até aqui, os esforços governamentais de “reforma” de P&D têm transitado por leis sobre fornecimento, planejamento estratégico e assim por diante, de tal maneira que se minimize o risco financeiro e programático, concentrando-se em cuidadoso gerenciamento de dinheiro e planos detalhados. Não existem indícios claros de que tais reformas tenham sido eficazes—pelo menos não na medida anunciada. Os orçamentos mudam com freqüência excessiva e raramente os planos são seguidos. Os princípios FIRST mudam o quadro, aceitando o risco a fim de aproveitar oportunidades e enfatizando a ação rápida, com atenção consideravelmente menor à responsabilidade fiscal. Esta tendência não implica que as organizações FIRST assumam riscos de maneira irracional. Em vez disso, elas os delimitam, fazendo coisas menores rapidamente para abandonar “poços secos” antes que eles esgotem a organização. Essas organizações, então, avançam rapidamente em direção a novas oportunidades. As organizações orientadas pela oportunidade não se podem permitir perder tempo e estão dispostas a aceitar algumas perdas para que se movam rapidamente.
A mobilização de P&D que ocorreu durante a Segunda Guerra Mundial e por pouco tempo depois dela oferece uma boa ilustração dos benefícios dos princípios FIRST. De um dia para outro, grandes laboratórios, centros educacionais, campos de provas e organizações foram criados para construir sistemas de significação histórica: a bomba atômica, o computador, radares e muitas outras inovações fundamentais. Grande parte desses trabalhos foi levada a efeito com poucos fornecedores—às vezes, somente um punhado. As organizações repetidamente representaram oportunidades que não estavam previstas em seus organogramas oficiais (flexibilidade). Regularmente gastaram dinheiro que não estava programado em investimento de risco (inovação). Os orçamentos permitiam que houvesse novas oportunidades (recursos). Emergiu uma força de trabalho maciça em P&D (suporte [apoio]). E tudo foi levado a efeito muito rapidamente, mas com paciência, para ver que programas verdadeiramente importantes chegassem ao fim (tempo [andamento]). Com efeito, a despeito dos esforços que fracassaram, de más especificações e de ocasional desperdício ou fraude, o tempo foi sempre a essência, e o esforço nacional geralmente respondeu com resultados impressionantes.
Nos anos de 1950, projetos igualmente audaciosos produziram ICBM, submarinos nucleares, a bomba de hidrogênio, as primeiras armas guiadas de precisão e nossos primeiros sistemas espaciais. É interessante que esses projetos de longo alcance foram completados com orçamentos comparáveis ao dos dispêndios de defesa de hoje. Não apenas nossa atual responsabilidade e planejamento cuidadoso falharam em tornar-nos imunes a esforços mal-sucedidos, especificações mal redigidas e fraude, mas parece, também, que tivemos um preço a pagar. Evidentemente, nosso andamento metódico não nos dá vantagem tecnológica e encontramo-nos crescentemente dependentes de tecnologia desenvolvida comercialmente. Será que nossas reformas realmente valeram o que custaram em termos de oportunidades?
Hoje, a estrutura tecnológica da Força Aérea continua a dar resultados em contraste com persistentes pressões financeiras e desafios para contratar e reter talentos. Contudo, fica-se pensando o que a Força poderia fazer se lhe fosse permitido buscar oportunidades sem restrição. Seus desafios são típicos daqueles que enfrentam grandes organizações de P&D, mas as conseqüências são muito mais sérias nas organizações militares. De um lado, se uma companhia perde sua vantagem tecnológica e deixa passar uma oportunidade, um competidor—talvez uma companhia menor, com um sistema de P&D novo, mais ágil, com menos restrições—explorará a perda, mas a vida continua para ambos. A Força Aérea, por outro lado, não pode, de nenhum modo, permitir-se perder oportunidades para os “competidores”, porque as conseqüências podem significar, literalmente, a diferença entre a vida e a morte.
Notas
1. Embora o termo alguns seja um pouco nebuloso, os autores referem-se a observações que se ouvem comumente da liderança de elevada hierarquia e das forças operacionais da Força Aérea. Não há dúvida que se encontrariam críticas similares na indústria comercial também. Por exemplo, o grupo que trabalha na subsidiária PARC, da Xerox, freqüentemente lamentava a falta de apreciação por parte das “mentalidades de copiadores” que geriam a companhia matriz.2. Industrial Research Institute, IRI’s R&D Trends Forecast for 2003, November 2003, 3 http://www.iriinc. org/webiri/publications/trends2003.pdf..
3. In Search of Excellence: Lessons from America’s Best-Run Companies, videocassette (Schaumburg, IL.: Video Publishing House, John Nathan and Sam Tyler Productions, Harper & Row/Warner Books, 1985), baseado no livro de mesmo título de Thomas J. Peters e Robert H. Water-man Jr. (New York: Harper & Row, 1982).
4. Veja-se David E. Rumelhart, James L. McClelland e PDP Research Group, Parallel Distributed Processing, vol. 1, Foundations (Cambridge, MA: MIT Press, 1986).
5. O financiamento de C&T da Força Aérea experimentou um aumento no FY03 e FY04, fenômeno que merece observação mais detida. Embora isto pareça reverter a tendência a diminuir, o exame cuidadoso revela uma possível alteração no procedimento de contabilidade para o financiamento nos programas de natureza sigilosa da Força. Um elemento de programa adicionado recentemente é responsável por US$369 milhões, ou 21% do crescimento de 27% no FY04. Embora estes fundos tenham a probabilidade de serem usados em C&T, a questão importante é que o procedimento de contabilidade para C&T de natureza sigilosa mudou, não o próprio financiamento—o que não se traduz em crescimento significativo no financiamento tradicional de C&T.
6. Lt Col Steven C. Suddarth, “Solving the Great Air Force Systems Irony,” Aerospace Power Journal 16, no. 1 (Spring 2002): 11.
7. Veja-se Lt Col David Arreola e Nancy A. Soper, Air Force Scientist and Engineer Career Field Focus Group Findings, preparado para o Air Force Science and Engineer Career Field Policy Council, April 2001, http://www.afpc.ran dolph.af.mil/cp/secp/Documents/Synopsis%20of%20Focus%20Group%20Results.doc.
8. Donald G. Reinertsen, Reinertsen and Associates, PEO/SYSCOM Conference, Cycle-Time-Reduction Session, Defense Systems Management College, Fort Belvoir, VA, 1999.
O Coronel Steven C. Suddarth (Academia da Força Aérea; Mestrado e Doutorado, University of Washington) é o representante do comandante do Laboratório de Pesquisa da Força Aérea (AFRL) junto à Universidade da USAF. Serviu anteriormente como chefe do grupo de ação do comandante do Comando de Material da Força Aérea na Base Aérea Wright-Patterson, Ohio; subchefe da Divisão de Componentes Aeroespaciais, Diretoria de Sensores, AFRL, Base Aérea Wright-Patterson; oficial encarregado da integração de programas espaciais, Organização de Defesa de Mísseis Balísticos, Washington, D.C.; gerente de programa, Redes Neurais e Computação Avançada, Escritório de Pesquisa Científica da Força Aérea dos EUA, Arlington, Virginia; engenheiro de intercâmbio junto aos Laboratórios Aeroespaciais Nacionais franceses, Paris, França; e oficial encarregado de projetos, Sistemas Terrestres, Programa de Satélites Meteorológicos de Defesa, Los Angeles. O Cel Suddarth tem os cursos da Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (SOS), da Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica (ECEMAR) brasileira e da Air War College.
O Tenente-Coronel Ross T. McNutt (Academia da USAF; Mestrado em Ciência, Doutorado, Massachusetts Institute of Technology) é instrutor de guerra combinada na Escola de Comando e Estado-Maior da Força Aérea dos EUA, Base Aérea Maxwell, Alabama. Serviu anteriormente como diretor do Programa de Redução de Ciclo Temporal, Secretário Assistente da Força Aérea para Aquisição (SAF/ AQ), Washington, DC; planejador de assuntos estratégicos da Força Aérea, SAF/AQ; bolsista/ assistente de pesquisa, Lean Aerospace Initiative, Massachusetts Institute of Technology; engenheiro de Satélites de Posicionamento Global, 2º Esquadrão de Operações Espaciais, Base Aérea Schriever, Colorado; e físico de pesquisa, Laboratório de Geofísica da Força Aérea, Base Aérea Hanscom, Massachusetts. Autor de numerosas publicações, o Ten Cel McNutt tem os cursos da Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (SOS) e da Escola de Comando e Estado-Maior da Força Aérea dos EUA (ACSC).
O Major William T. Cooley (Bacharelado, Rensselaer Polytechnic Institute; Mestrado, University of New Mexico; Mestrado em Ciência e Arte Operacional Militar, Escola de Comando e Estado-Maior da Força Aérea dos EUA; Doutorado, Air Force Institute of Technology) é monitor de elemento de programa dos programas de comunicações por satélites militares, QG da Força Aérea dos EUA, Washington, DC. Serviu anteriormente como oficial de estado-maior no Centro de Preparação de Combatentes, na Estação Aérea de Winsiedlerhof, Alemanha; chefe da Seção de Laser Semicondutor, Laboratório de Pesquisa da Força Aérea, Base Aérea Kirtland, Novo México; e engenheiro de pesquisa no Laboratório Wright, Base Aérea Wright-Patterson, Ohio. Autor de artigos publicados em diversos periódicos, o Maj Cooley tem os cursos da Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (SOS) e da Escola de Comando e Estado-Maior da USAF (ACSC).
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