Air & Space Power Journal - Español Primavera 1996
|
Cuando el Este Se Encuentra Con el OccidenteIncentivando o la Democracia en los Estados Poscomunistas |
Capitan Marybeth Peterson Ulrich, USAF
La Disolución de la Unión Soviética y el colapso posterior del Pacto de Varsovia han generado una revaluación completa de la estrategia de seguridad nacional de estadounidense. En esto, ha sido particularmente interesante el dramático giro en la política hacia los estados poscomunistas. La antigua y rutinaria rivalidad geopolítica entre Estados Unidos y la Unión Soviética, centrada en el juego de suma cero para contener al comunismo, ha cambiado gradualmente hacia la estrategia de la posguerra fría orientada al compromiso pleno para apoyar la estabilidad y la prosperidad en la región, incentivando el fomento de la democracia.
En agosto de 1994, la Administración de Clinton reveló la nueva estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos, contenida en un documento titulado A National Security Strategy of Engagement and Enlargement. Según sus autores, "nuestra estrategia de seguridad nacional está basada en agrandar la comunidad de democracias de mercado y al mismo tiempo disuadir y contener una amplia gama de amenazas a nuestra nación, nuestros aliados y nuestros intereses. Mientras más se extiende en el mundo la democracia y la liberalización política y económica, especialmente en países de importancia geoestratégica para nosotros, nuestra nación estará más segura y nuestro pueblo gozará de más prosperidad."1
La estrategia de encuentro busca la seguridad a través del "agrandamiento," una política basada en el concepto que "las democracias no combaten entre sí."2 Este concepto─ que ha sido predominante en la literatura de la ciencia política en los últimos años - ha sido destacado también por Anthony Lake, asesor de seguridad nacional y por Morton Halperin, asesor del Presidente Clinton para la democratización.
La política exterior de Estados Unidos de la posguerra fría, ha orientado sus instrumentos de política exterior hacia el objetivo de agrandar la comunidad de países democráticos en el sistema internacional. Aún cuando la responsabilidad de la ayuda de Estados Unidos a las emergentes democracias del antiguo Bloque Oriental es del Departamento de Estado y de la Agencia para el Desarrollo Internacional (US Agency for International Development - USAID), los instrumentos militares de la política exterior también ocupan un lugar importante. Aquellos que definen la política exterior de Estados Unidos han advertido que, aún cuando las instituciones militares en las democracias emergentes no pueden por sí mismas producir un resultado democrático, la existencia de instituciones militares no democráticas y disfuncionales pueden ser un formidable obstáculo para la consolidación de la democracia en los estados poscomunistas.
La piedra angular de la contribución de los militares norteamericanos a la estrategia de democratización de Estados Unidos hacia el antiguo Bloque Oriental, ha sido el concepto de "militar-a-militar." Este acercamiento busca explotar los nexos comunes de los militares profesionales más allá de los estados, para influenciar procesos institucionales y patrones de comportamiento dentro de la transición en los estados poscomunistas.
El esfuerzo militar norteamericano se compone de cuatro elementos principales: (1) el Programa de Grupo de Contacto Conjunto (The Joint Contact Team Program - JCTP), (2) iniciativas alternas de militaramilitar realizadas fuera del ámbito de responsabilidad del JCTP (Area Of Responsibility - AOR), (3) el Programa Internacional de Educación y Adiestramiento Militar expandido (International Military Education and Training - IMET), y (4) el Centro George C. Marshall para Estudios de Seguridad Europeos.
El JCTP trabaja a través del envío de grupos de militares norteamericanos a los países anfitriones. Una vez que se han enviado los grupos de enlace militar (Military Liaison Team - MLT), su objetivo es el facilitar la visita a los países anfitriones por parte de grupos de militares de Estados Unidos expertos en aspectos particulares de la reforma militar. Los MLT también organizan visitas de militares de los países anfitriones a instalaciones militares norteamericanas ya sea en Estados Unidos o en Europa. Las iniciativas de militaramilitar dirigidas a estados que están fuera del JCTP apuntan en la misma dirección pero dependen más de la actividad desplegada por los agregados militares que de un equipo especialmente asignado. El IMET financia estudios de nacionales de países poscomunistas en programas de adiestramiento y educación militar en Estados Unidos, de modo de mostrar a los estudiantes los principios democráticos propios de las fuerzas armadas norteamericanas. Finalmente, el Marshall Center - que aceptó sus primeros estudiantes en agosto de 1994 - educa a funcionarios civiles y militares de alto nivel que están participando en el proceso de reforma democrática. Al estudiar un currículo imbuido de los principios de control civil, planificación de defensa y otros conceptos de seguridad nacional propios del Occidente, Estados Unidos espera que estos alumnos estén mejor preparados para la transición de instituciones militares comunistas a aquellas de corte democrático.
Todos estos programas se beneficiarían de una mejor comprensión de la situación que ellos están tratando de influir en los estados poscomunistas. En el verano de 1994, visité ocho de los MLT que funcionan en el antiguo Bloque Oriental, con la intención de escribir un informe respecto de su aporte en la transición a la democracia. Esta oportunidad me permitió observar los procesos de transición actualmente en marcha e identificar patrones comunes.
Concluí que, los esfuerzos externos para influir en el proceso de democratización, sólo serán exitosos en la medida que reflejen un buen entendimiento de los obstáculos que las ideas democráticas enfrentan en la nación en transición. También es fundamental un claro entendimiento de los principios que orientaron la creación y establecimiento de nuestras propias fuerzas militares democráticas. En suma, los esfuerzos norteamericanos no pueden depender solamente de tener una idea de "qué es lo que deseamos que sean." También debemos tener claro qué han sido las instituciones militares en Europa Oriental.
Aún cuando la experiencia histórica particular y la cultura política en cada país poscomunista determina un patrón propio a la democracia, es posible generalizar respecto de la común experiencia de haber sido miembro del Bloque Soviético y de cómo esto afecta el inicio del camino democrático en cada Estado - especialmente entre los militares. Con la excepción de Checoslovaquia y Bulgaria, todos los sistemas políticos del Bloque Oriental fueron establecidos con el apoyo activo o tácito del ejército soviético luego de la II Guerra Mundial.3 Posteriormente el Ejército Rojo supervisó la transformación de los ejércitos de Europa Oriental según el modelo soviético. El objetivo no fue el crear ejércitos independientes integrados en una alianza sino el establecimiento de ejércitos integrados con el de la Unión Soviética, utilizando la estructura de la Organización del Pacto de Varsovia (Warsaw Treaty Organization - WTO) para institucionalizar estos cambios.4 Hasta la disolución de la Unión Soviética y del Pacto de Varsovia, las fuerzas militares de la región tenían estructuras jerárquicas, programas de educación para oficiales, sistemas de conscripción, y patrones de interacción civil similares al sistema del ejército soviético.
Sin embargo, había una crucial diferencia en el hecho que de la subordinación a Moscú resultaba en muchos casos, la percepción de que los militares locales no podían defender sus propios países. Las jerarquías comunistas locales siempre consideraban al Ejército Soviético como una amenaza; por su parte la población de estos países no podía confiar en sus propios militares para defenderla, ya sea de sus propios regímenes o de Moscú. Esta situación contribuyó poderosamente a la percepción negativa que muchos europeos del Este y del Centro tenían respecto a sus propios militares al momento de disolución del Pacto de Varsovia.
Muchos de los estados poscomunistas actualmente en estudio están también experimentando el fenómeno de la independencia nacional - algunos por primera vez y otros por primera vez en cinco décadas. En estos casos, tales como los estados bálticos y Bielorusia, el problema no es el reestructurar a los militares comunistas para servir a un estado poscomunista, sino la creación de fuerzas militares de la nada. La experiencia reciente de estos países no ha sido sufrir la mano de hierro de los militares soviéticos sino ser realmente parte integrante de éstos. La integración de los antiguos oficiales soviéticos en sus estructuras militares independientes genera un desafío particularmente especial para estos países.
Mientras viajaba por la región, pude advertir rápidamente que existe una amplia gama de problemas que afecta a cada estado de transición - problemas que son consecuencia directa de su participación en el Bloque Soviético. La mayoría de estos problemas eran advertidos por aquellos individuos occidentales que se sienten frustrados en designadas posiciones en estos países. Ellos se enfrentan a sistemas completamente desconocidos para alguien que ha internalizado los valores y procesos de las sociedades democráticas.
El Modelo Soviético como Obstáculo para la Reforma
Muchos de estos temas eran también mencionados por los ciudadanos de los países en transición, no solamente como una forma de hacer un contraste entre lo que han sido y lo que quieren ser; sino también, para destacar los obstáculos que continúan limitando el progreso hacia los modelos Occidentales de reforma. Es importante tener plena conciencia de estos asuntos a fin de sacar el máximo provecho de los esfuerzos para superarlos a través de los programas de ayuda.
Presencia de oficiales adiestrados en la Unión Soviética. Por cierto, el modelo soviético del profesionalismo y liderazgo militar se advierte más que nada en la presencia de los oficiales preparados en la Unión Soviética que aún constituyen la mayoría en las fuerzas poscomunistas. Según algunos analistas es entre los militares de los estados poscomunistas donde se pueden advertir los últimos vestigios de la antigua Unión Soviética.5 Estos oficiales se sienten amenazados por la creciente influencia Occidental y son reticentes al cambio, porque admitir la necesidad de cambio implicaría que sus experiencia no son importantes o de alguna manera inapropiadas para la era poscomunista.6
Así, su oportunidad de continuar una carrera como militares profesionales o por lo menos de mantener un cómodo estilo de vida dentro del cuerpo de oficiales se ve amenazada cuando la transición se analiza seriamente. El proyecto de una estructura de fuerza compatible con las realidades financieras y las amenazas concretas significa una considerable disminución del tamaño de las fuerzas armadas y que muchos oficiales se verán forzados a dejar la única carrera para ganarse la vida que han conocido.7
Este tema se complica más por las diferencias en los sistemas de retiro entre los modelos Oriental y Occidental. A diferencia de lo que ocurre con los oficiales norteamericanos, los oficiales de la Europa Oriental nunca se preocupaban de hacer planes para la vida después del retiro. Los oficiales se retiraban usualmente a finales de su quinta década de vida y vivían hasta los comienzos de la sexta, lo que hacia innecesario planificar una segunda carrera. Además, los oficiales en Europa Oriental eran preparados en un sistema educacional militar que no era reconocido por el sector civil, lo que hace que su educación y entrenamiento fueran mucho menos aceptable en el mercado. En muchas de estas sociedades a estos factores le añadimos un marcado que rechaza a los oficiales educados en la Unión Soviética no es difícil entender sus motivaciones para resistir el cambio.8
Por cierto, no todos estos oficiales se resisten a la reforma y - en la medida que estos cambios están ocurriendo - éstos están siendo llevados a cabo por oficiales preparados en el modelo soviético. Sin embargo, el hecho de que estas democracias en ciernes dependan de este tipo de oficiales para suplir sus necesidades de seguridad nacional resulta desalentador para los innovadores en otras estructuras gubernamentales; de ahí que, presione por cambios aún más profundos.
Mientras tanto, los oficiales preparados en la Unión Soviética predominan en los niveles superiores, y en cambio existen muchas vacantes en los grados de teniente y capitán. Estos oficiales jóvenes o se van a la vida civil buscando mejores oportunidades en las economías en expansión o permanecen en las fuerzas rusas donde el salario es mejor.
De hecho, en Bielorusia es posible terminar la academia militar y elegir ser nombrado como oficial en el Ejército Ruso9 Algunos de estos oficiales jóvenes también dejan el servicio decepcionados por la falta de progreso en las reformas en un proceso que aún es demasiado dominado "de arriba hacia abajo."10
Los oficiales Occidentales que están en condiciones de asesorar y apoyar la transición de los militares de los estados poscomunistas, deben estar conscientes de la permanente presencia de los oficiales que recibieron su formación en la Unión Soviética y de las motivaciones que éstos tienen para resistir el cambio. Las personas que están en condiciones de influir estos procesos de transición también deben entender los niveles de profesionalismo y liderazgo que fueron herencia del modelo soviético.
El personal militar Occidental que está en el país para ayudar en la transición de los militares del Este, han notado conceptos totalmente diferentes respecto a la condición de oficiales y de actitud hacia la carrera militar. El Agregado de Defensa norte americano en la República Checa notaba la gran diferencia de los estímulos entre los oficiales en el Este y los de Occidente. En el Occidente, existe una tradición en el sentido de seguir una carrera de oficial por amor al país aún cuando, históricamente, esto significa aceptar niveles de vida más bajos que los del sector civil. Por el contrario, el modelo soviético atraía gente en busca de la estabilidad y de mejores condiciones de vida que las que eran posibles en la vida civil.11
Igualmente sugestivos son los comentarios de los oficiales militares de los estados poscomunistas. Un exoficial soviético, agregado al estado mayor general Lituano estaba impresionado con la manera como los norteamericanos se referían a sus carreras militares. "Parece como si estuvieran orgullosos de su trabajo." Expresó que le parecía muy bien amar al trabajo. Estaba particularmente asombrado del hecho que los oficiales norteamericanos trabajaban con ahínco por su jefe, aún en el caso de no caerles bien. También advertía que "los norteamericanos quieren a su país, trabajan por su país y están orgullosos de mostrar la bandera. Sin embargo, cree que en Lituania los oficiales trabajan solamente por el dinero.12
Tratamiento de los alistados. Una de las diferencias más notorias advertidas tanto por el personal militar del Este como del Occidente, es la idea de que "el deber de un oficial es cuidar a sus tropas."13 Mientras que los oficiales norteamericanos son preparados para dirigir con el ejemplo y poner las necesidades de sus hombres por delante de las propias, el modelo Soviético institucionalizaba un sistema de hostigar y en general tratar mal a los conscriptos.
Tanto los norteamericanos como los militares locales han aceptado que el mal trato a los conscriptos persiste. El jefe del MLT en Lituania ha informado de que no era poco frecuente ver soldados lívidos trabajando en el edificio del ministerio de defensa, donde tiene sus oficinas el MLT.14 Si la evidencia de las golpizas es claro dentro de un cuartel a la vista del equipo de asesoría americano, entonces parece lógico pensar que los castigos similares - tal vez más brutales - sean aplicados en los cuarteles militares a lo largo del país.
Es imposible no recalcar las diferencias entre los modelos Occidental y Oriental respecto al tratamiento de los soldados. En casi todos los casos, cuando le pregunté a esos militares de los estados poscomunistas qué aspecto del modelo occidental les había causado la mayor impresión, su respuesta se refería al énfasis en el soldado individual.
Es más los oficiales de alto rango quedaron impresionados con las condiciones de vida relativamente cómodas que son comunes incluso para las tropas de menor grado en el Occidente. Un joven del estado mayor lituano, que acompañó algunos integrantes de mayor grado en una gira por instalaciones militares norteamericanas en Alemania, contó que esos oficiales quedaron impresionados por la presencia de duchas con agua caliente en los cuarteles y creían que era una buena idea para implementar en casa.15
Aunque las condiciones de vida de los conscriptos pueden ser mejoradas en la medida que existan más recursos económicos, el tratar de cambiar los patrones de incentivos de los conscriptos será mucho más difícil. Los oficiales de las fuerzas en transición añoran el tipo de profesionalismo en los enlistados que han visto en Occidente, pero tienen dudas de abandonar su sistema de alicientes a través del miedo.
Un oficial del estado mayor lituano, educado en la Unión Soviética estaba maravillado con la habilidad intelectual de algunos Boinas Verdes que vio trabajando como un equipo, pero le resultaba difícil determinar cómo hacerle para lograr un resultado similar en su propio sistema. Decía "un soldado debe cumplir sus órdenes sin pensar," como si estuviera estupefacto ante la perspectiva de estimular a un soldado a pensar o a cumplir las órdenes por su propia voluntad.16
Golpear a los soldados ha sido parte inseparable del sistema general para mantener buen orden y disciplina, que será necesaria una reforma fundamental concepto de como tratar a los soldados para cambiar esta costumbre. Además, hay otras deficiencias en la educación de liderazgo de oficiales y suboficiales (Noncommissioned Officer - NCO) de modo que solamente cambios de fondo en el sistema de preparación de ellos puede producir un sistema alternativo de liderazgo. Los oficiales poscomunistas deben entender cómo lograr el respeto de los soldados bajo su mando y al mismo tiempo mantener la preponderancia sobre ellos.
Carencia de suboficiales eficientes. Este tema está relacionado tanto con un cuerpo de suboficiales sin responsabilidades ni experiencias, cuanto con un cuerpo de oficiales con muy pocas cualidades de mando para estimular a sus tropas. Un observador Occidental hacía notar que los oficiales y suboficiales preparados en la Unión Soviética tenían muy poca "experiencia en relaciones interpersonales, técnicas gerenciales o liderazgo en la forma que nosotros conocemos."17 Hasta que los estados poscomunistas establezcan un cuerpo de suboficiales que otorgue reales responsabilidades a sus jefes y les enseñe cómo incentivar a las tropas, continuará el vacío de liderazgo entre el personal alistado y el sistema habitual de castigos persistirá.18
Además, la percepción generalizada de que los conscriptos son continuamente hostigados en las fuerzas militares de los países del antiguo Bloque Oriental es probablemente el factor negativo más importante que afecta la relación entre dichas sociedades y sus organizaciones de defensa. Los militares poscomunistas están dando una difícil batalla de relaciones públicas contra su propia población, una parte importante de la cual tiene un genuino odio hacia ellos.19
Esta mala reputación viene de lo que se percibe como inequidad en un sistema de conscripción obligatoria pero que tiene muchos resquicios y exenciones para los privilegiados. Además, existe una percepción generalizada que los militares poscomunistas no proporcionan ninguna preparación o educación valiosa, lo que lleva a pensar que el servicio militar es una pérdida de tiempo. Finalmente, las malas condiciones de vida y el rutinario sistema del maltrato corporal, que a veces resulta en la muerte de jóvenes conscriptos, contribuye a deteriorar la imagen pública de estas instituciones militares.
El Legado del pensamiento soviético. Un factor que pesa sobre todo lo demás es la relación del proceso que dirige el pensamiento de la gente que han vivido en el Bloque Soviético. Los más entusiastas reformadores, que apuntan con el dedo a los "Coroneles Rojos" y a los "Comunistas" admiten su propia limitación, que consiste en haber crecido dentro del régimen soviético. Un miembro del Comité de Seguridad Nacional del Parlamento Lituano se quejaba "de algún modo, todos los lituanos son soviéticos" cuando trataba de explicar las dificultades inherentes a la eliminación de los modelos de pensamiento genuinamente soviético en los militares lituanos.20
Asumiendo responsabilidades. Los oficiales de los estados poscomunistas también han notado las tremendas diferencias que existen entre sus sistemas y el modelo norte americano respecto la responsabilidad y la iniciativa. Un oficial en el cuartel general de la Brigada Lobo de Hierro en Lituania, señalaba que, en una visita de intercambio con los Boinas Verdes, había aprendido que "a cada persona se le enseñaba a pensar y ha asumir responsabilidad por sus actos." Agregaba además, que "tenían un acercamiento individual con cada persona." Estaba muy impresionado por esta experiencia y estaba decidido a aplicar estos principios en el mejoramiento de sus propias fuerzas.21
El legado de la ética profesional soviética. Un coronel retirado del Ejército norte americano, de ascendencia estoniana, nombrado por el gobierno de Estonia, como "prorektor" de la academia de defensa se refería a la falta de ética profesional entre los oficiales estonianos así como y en la población general. "En realidad, aquí hay una capa muy delgada de civilización Occidental - todo lo demás proviene del sistema soviético." En una oportunidad, encontró gran resistencia cuando intentó que los oficiales de la academia pagaran el café que el gobierno compraba para los huéspedes. Encontró resistencia aún mayor cuando propuso el establecimiento de un código de honor similar a aquellos que existen en las academias militares de Estados Unidos.22
El jefe del MLT en Budapest, un húngaro americano estaba de acuerdo en que es difícil para los militares poscomunistas dejar atrás la cultura de la corrupción. "En el Pacto de Varsovia, los oficiales aprendían que la corrupción era la norma." El agregaba, que era más importante a quién conocía el oficial - y aún es - que su capacidad o su carácter.23
Poder individual. Una de los grandes impedimentos para la reforma, es otro legado de la cultura política Soviética - el poder individual versus el interés de la organización. Un nortemericano de origen leton, que se desempeñaba como ayudante del Ministro de Defensa y Asesor del presidente de Letonia, explicaba que la permanente búsqueda del poder en detrimento de la planificación de largo plazo, es aún el modo normal de operar de los políticos en la Letonia poscomunista. "Incluso la cortesía más elemental, como es el presentar a la gente, no se hace por que de esa manera se tiene algún tipo de control o poder sobre la situación."24
Relacionado con esto está la noción de que "la información es poder." Cuando el presidente de Letonia le preguntó a un asesor de alto nivel del ministro de defensa acerca del esquema de las funciones específicas de los varios sectores involucrados en la política de defensa de Letonia, descubrió que no existía tal carta organizacional en el ministerio. El asesor insistía que la carencia de tal documento era intencional y que los planificadores del ministerio no aclarar este aspecto de modo deliberado. Como resultado, él nunca pudo completar su trabajo para el presidente.25
Esta aversión al intercambio de información también afecta seriamente la capacidad de los militares en transición para mejorar su relación con las autoridades civiles y con el público. La oficial de relaciones públicas en el ministerio de defensa lituano hacía presente que sus colegas en otros ministerios no tenían acceso a la información que debía ser entregada a la opinión pública o a las autoridades civiles. "En este edificio, algunos están a favor de la diseminación de información y otros están en contra." Afortunadamente, su jefe, el ministro de defensa, cree que "es positivo el entregar cuanta información se posible."26
Los observadores occidentales hacen notar que, aún cuando ha mejorado la transparencia entre los militares de la región, todavía hay mucho por hacer. La situación varía desde lo francamente malo en algunos casos hasta notorias mejorías en otros. El peor caso es el de Bielorusia, el país más identificado con los militares soviéticos - y ahora rusos. Según el agregado de defensa francés en Bielorusia, "cuando los soldados mueren, esto es un secreto militar hasta que se entrega el cuerpo. Aún se aplican las políticas de la época de la guerra de Afganistán." Este oficial añadía, que el director de asuntos exteriores de Bielorusia aún impedía que los oficiales tuvieran contacto con extranjeros, excepto bajo estricta supervisión del ministerio de defensa.27
En relación con las situaciones que muestran mejoría, el ministerio de defensa mostrará su deseo de cooperar en los casos en que la prensa o el público descubran unilateralmente algún incidente. En esos países, sin embargo, los militares aún se muestran renuentes a dar malas noticias. Un ejemplo en la República Checa involucró un accidente en un polígono en el cual una granada explotó en una aldea cercana. Los jefes del estado mayor y el ministro de defensa fueron al lugar del incidente y contestaron las preguntas de la prensa. Sin embargo, la transparencia en los militares checos es aún incompleta dado que rutinariamente hace una distinción entre aquellos acontecimientos que pueden ser negados y los que no pueden serlo.28
La renuencia a compartir información también afecta el trabajo de la asistencia militar norteamericana. Cuando un equipo de contacto itinerante (Traveling Contact Team - TCT) informa a alguna unidad acerca de un tema determinado, este equipo asume que otras unidades en las cercanías recibirán también la información. Aunque ciertamente no es práctico que los TCTs den conferencias a cada batallón en el país, no es raro que la información entregada se quede en la unidad.29
El proceso de transición, tanto dentro de los círculos militares poscomunistas como en esas sociedades en general, se verá complicado por la lucha constante por eliminar la cultura burocrática Soviética caracterizada por feudos enfrentados entre sí y una mentalidad de informaciónespoder. Estos vestigios del sistema soviético entran en conflicto con el sistema democrático, el que pone un gran valor en radicar el control en un grupo amplio entre lis directivos de la sociedad de la cual los militares son solamente una parte.
La falta de progreso en fomenta una cultura de información compartida tiene también repercusiones respecto de la posibilidad de que los militares poscomunistas se transforman en democráticamente responsables a través del control civil. Una lección que se está aprendiendo lentamente es que la democracia es un proceso competitivo en el cual todas las agencias gubernamentales - incluyendo los militares - deben responder ante el público y las autoridades civiles para competir efectivamente por recursos financieros escasos. Los jefes militares deben sentirse bien explicando a las autoridades correspondientes qué es lo que están haciendo y porqué. Mientras no madure la cultura de la información compartida, los militares poscomunistas no calificarán como instituciones democráticas dentro de los gobiernos de transición.30
Efectos negativos de las estructuras sistémicas soviéticas
Existe otra serie de problemas que el proceso de reforma de los militares en los estados poscomunistas y que está relacionada con los procesos y las estructuras sistémicas de la era soviética que aún se mantienen en la región. El principal entre estos es la naturaleza jerárquica de las estructuras burocráticas inherentes a los procesos centralizados de planificación.
Escasas habilidades presupuestarias y de adquisición. Los procesos de planificación centralizada que caracterizaron a la era Soviética significaban que los jefes militares no estaban involucrados en los procesos presupuestarios ni de adquisición. De allí que en la era poscomunista, cuando los jefes necesitan de tener esas habilidades, hay poca capacidad de hacer concesiones presupuestarias o de mantener la responsabilidad fiscal.31
Además, su falta de experiencia en planificación de defensa a largo plazo, hace que los nuevos estados independientes sean vulnerables a gastar recursos de defensa limitados sin antes formular un concepto de seguridad nacional que oriente dicho gasto.
Esta limitada capacidad de hacer concesiones presupuestarias también limita la capacidad de los jefes militares para entender que estas concesiones son también inherentes a la ayuda Occidental. Existe la percepción de que esta ayuda no tiene límites y que por consiguiente, hay que aprovechar cualquier oportunidad. En realidad, en cada caso la asistencia es limitada, y ciertas oportunidades tienen un mayor costo que otras. Los jefes militares en los estados poscomunistas aún no se acostumbran a la idea de preguntar cual es el costo de los varios programas. Aunque estos programas son "gratis" para ellos, el seleccionar uno puede afectar las posibilidades recibir otros.32
Mantener la infraestructura del pasado. Otro obstáculo para la reforma es la tendencia a sobreponer las estructuras militares que son familiares para la dirigencia militar postcomunista, usualmente el modelo soviético, como punto de partida tanto en los expaíses satélites como entre aquellos que están diseñando sus estructuras militares por primera vez.33 Aún cuando la norma es el mantener las estructuras del pasado, ha ocurrido por lo menos un caso de adopción amplia e inapropiada de modelos Occidentales. Específicamente, el estado mayor militar de Albania, trabajando con un MLT norteamericano adquirió una copia del organigrama del estado mayor de la OTAN en el Cuartel General supremo de los Poderes Aliados Europeos (Supreme Headquarters Allied Powers Europe - SHAPE) en Mons, Bélgica. Ellos utilizaron este modelo para ordenar la nueva estructura militar de Albania - incluyendo una oficina conocida como la Sección de Coordinación de Ejercicios. Los albaneses preguntaron entonces a sus asesores del MLT qué función debía cumplir esa sección. Los asesores americanos llamaron al SHAPE y se dieron cuenta de que esa oficina coordinaba los ejercicios de mantenimiento de la paz entre Turquía y Grecia.34
Aún cuando es comprensible que la dirigencia militar poscomunista adopte estructuras que le son familiares, esta tendencia refuerza la idea de que hay una falta de capacidades para establecer estructuras más ajustadas a las necesidades especiales de organizaciones militares más pequeñas. Además, si se tiene como punto de partida las antiguas estructuras militares, las "nuevas" estructuras no incluirán todas aquellas funciones necesarias en las sociedades democráticas pero incluirán funciones militares superfluas en regímenes representativos. Lo que es aún más serio desde el punto de vista de la seguridad nacional, es que esos esquemas incluirán estructuras organizacionales inapropiadas para militares que tienen nuevos roles y misiones.
Interpretación errónea de los principios democráticos
El mayor obstáculo teórico para la aplicación de principios democráticos a los militares poscomunistas es la tendencia a mal interpretar el concepto de democracia. Esta mala interpretación puede ser atribuida a la campaña de propaganda soviética de la guerra fría, así como a la falta de información precisa acerca de los principios de la democracia en la era poscomunista. Esta falta de comprensión es particularmente dañina en las instituciones militares que están tratando de encontrar un equilibrio entre los principios de libertad y de disciplina.
Una interpretación de democracia ampliamente aceptada en el exbloque oriental es que la gente puede hacer lo que se le pegue la gana. El representante del USAID en Rumania comenta que esta lógica llega hasta la rutinaria violación de las reglas y leyes de tráfico y de otros símbolos de una sociedad ordenada. Por eso no es raro que un ciudadano que intente corregir a otro por estas infracciones sea llamado ¡Securitate!35
Las dificultades que uno encuentra cuando intenta cuadrar los derechos con las responsabilidades en un medio militar, quedan claramente ilustradas en una entrevista con un antiguo oficial de carrera soviético que ahora sirve en el ejército lituano. "Ahora tenemos sólo el comienzo de una sociedad democrática: es difícil acostumbrarse a que la gente pueda irse cuando quiera ... es frecuente que un soldado pase la mitad del día en una unidad y el resto en otra. Las cosas están mejorando porque están comenzando a entender que tienen una responsabilidad hacia su unidad."36 Otro oficial se quejaba que "a veces hay demasiada democracia entre los militares. Nadie entiende que aún tienen que hacer lo que se les ordena." Este oficial agregaba que la actitud de "la democracia significa que puedo hacer lo que se me pegue la gana." hace difícil que el estado mayor ponga en rigor reformas. Si los comandantes de las unidades no están de acuerdo con los cambios los ignorarán porque "eso es lo que ellos entienden del concepto: democracia."37
Mientras que algunos oficiales tienen un concepto de democracia en el que asumen que la idea de disciplina se va por tierra en democracia; otros oficiales creen que los principios de la democracia y disciplina son completamente incompatibles militarmente hablando. El problema con esta última actitud es que estos oficiales se resisten a las reformas orientadas al trato de los conscriptos, saben lo que comentamos con anterioridad. O bien, pueden comprender cómo la democracia funciona en la sociedad pero no creen que estos principios puedan ser aplicados a los militares.
Obstáculos a la transición en los estados poscomunistas
En cada estado poscomunista que visité, la jerarquía militar reconoce la necesidad de mejorar su imagen ante el público y el parlamento. En algunos casos, la oposición es tan antimilitarista que insiste que las limitaciones presupuestarias y la ausencia de una amenaza seria a la seguridad nacional, hace que la mantención de una fuerza militar sea un lujo inaceptable, habida consideración del resto de los desafíos que enfrentan los estados poscomunistas.
Los jefes militares piensan que pueden ganarse el respeto y mejorar su imagen logrando un nivel de eficiencia equivalente al de los militares Occidentales.38 Sin embargo, tal como se ha mencionado antes, sin una reforma fundamental - que incluya mejores condiciones para los conscriptos y la introducción de modelos alternativos de profesionalismo y liderazgo - es muy poco probable que la relación entre las sociedades y los militares en esta era poscomunista mejoren sustancialmente.
La mala condición de las economías poscomunistas también limitan el progreso de la transición militar. Aún cuando las condiciones económicas varían a través del antiguo Bloque Oriental desde mejorías notorias en los países del Visegrad,(Polinia, las Repúblicas Check y Slava, y Hungría) hasta un extremo estancamiento en la antigua Unión Soviética, la lucha por esos recursos continuará siendo aguda. Todos los aspectos de la reforma - incluso los organizacionales - buscan en arcas casi vacías. Tanto los reformadores entre los militares pos comunistas como los asesores Occidentales deben darse cuenta que los presupuestos de defensa continuarán declinando - al menos en el corto plazo.
Esta situación hace necesario hacer hincapié en la priorización de los objetivos de la reforma y el desarrollo de estrategias de defensa nacional a largo plazo y la utilización de los recursos como la mejor manera de lograr reformas. Antiguamente, estos militares eran parte del esquema general de defensa Soviético. Ahora, ellos deben considerar sus propias necesidades de defensa y formular las correspondientes doctrinas para orientar sus capacidades estratégicas para cubrir esas necesidades. Los esfuerzos Occidentales de ayuda pueden ser útiles - y de hecho lo han sido - para que esos países establezcan los procesos necesarios para alcanzar esta meta.
También los planificadores políticos - tanto dentro como fuera de los países del antiguo Bloque Oriental - deben darse cuenta que la transición militar se lleva a cabo dentro de un contexto general de cambio en todos los aspectos de la sociedad y del gobierno. La realidad es que se está llevando a cabo un basto proceso interconectado de reformas en todas las instituciones de la sociedad poscomunista. Aquellos que dan asistencia a los militares poscomunistas deben conocer cómo las reformas que ocurren en otras instituciones afectan la reforma militar.
Aún dentro de las instituciones militares, uno tiene que estar consciente de muchos procesos interrelacionados de transición si es que desea lograr algún progreso. Si es que los "democratizadores" en el Occidente y los reformistas en el Este aspiran a lograr su meta de establecer organizaciones militares democráticas en los estados poscomunistas, ellos deben abordar los temas mencionados en este artículo. Estos incluyen la existencia de limitaciones psicológicas, el impacto residual de los vestigios sistémicos de la era soviética, la necesidad de reformar el profesionalismo y el liderazgo y el educar conforme a principios democráticos a los jefes militares y civiles así como a las tropas.
Es evidente que aquellos que están ayudando a poner en práctica la democracia en los estados poscomunistas no enfrentan un "pizarrón en blanco." Sin embargo, los esfuerzos de Estados Unidos no han tomado en cuenta la existencia de obstáculos específicos y preexistentes para la reforma y tampoco han incorporado elementos programáticos concretos para contra rrestarlos. El esfuerzo norteamericano debe estar consciente que los obstáculos a la reforma son el resultado de la membresía del Bloque Soviético y deben superarlo. Además, debemos entender mejor el modelo de militar democrático que estamos ayudando a establecer en la región.
Para ser justos, los esfuerzos de los equipos que se encuentran en esos países han sido muy elogiables - teniendo en consideración sus recursos, la orientación que reciben de Europa y de Washington y las "reglas de confrontación" específicas. Han actuado en forma loable en la función de definir los patrones y han hecho esfuerzos para promover cambios en los obstáculos resultantes del modelo soviético. Especialmente hay que notar su trabajo en temas públicos y legales, que está concebido para apoyar a los países anfitriones en su progreso hacia la democratización de los militares.
Sin embargo, el programa se beneficiaría si se cambiara la forma de medir el éxito desde el sólo anotar las frecuencias de eventos a el detectar qué tan bien se han hecho frente a los obstáculos que existen para la reforma o qué tanto más cerca están los militares de la democracia. El problema es, que el progreso en esos campos es esporádico porque no se entienden muy bien los principios básicos y la teoría que deben estimular el progreso de dichos programas.
El éxito de los esfuerzos militares norteamericanos para facilitar la consolidación democrática de los militares en los estados poscomunistas, depende de muchos factores. El proceso se ve fortalecido por la presencia de militares profesionales altamente preparados y que dominen lenguas extranjeras, así como la coordinación entre los miembros del equipo norteamericano, incluyendo el personal de la embajada y los agregados de defensa. Además, la actitud y el apoyo de los militares anfitriones son cuestiones fundamentales. ¿Qué tan motivados están ellos para reorientar sus estructuras y procesos de defensa hacia el modelo Occidental? ¿Qué tan severas son las limitaciones a la reforma inducidas por los obstáculos existentes? ¿Qué remanentes de la era soviética deben ser superados por los militares o qué ventajas pueden representar aquellos? La condición general de la red de transiciones políticas, económicas, sociales y militares dentro de cada estado poscomunista también afecta el grado de influencia que los actores externos puedan tener.
El esfuerzo general de influir en los estados poscomunistas se ve aún afectado por coordinaciones incompletas y disputas menores. Los sectores de la burocracia de defensa de Estados Unidos que tradicionalmente han tenido algo que ver en las relaciones políticomilitares, se encuentran renuentes a compartir o delegar funciones importantes con un nuevo programa dentro del Departamento de Defensa (Department of Defense - DOD). Por ejemplo, los agregados de defensa no siempre apoyan el programa y la actitud de algunos de ellos de hecho limita su efectividad, haciendo creer a los militares anfitriones que la estructura de defensa de los Estados Unidos no es complementaría o que carece de unidad de propósito.
Agreguemos a eso, las limitaciones autoimpuestas - tales como el proporcionar información incompleta que no llega a constituir buena enseñanza - también compromete la efectividad del programa. Los militares anfitriones se quejan permanentemente que sus necesidades de información son de corto plazo o ya está superada, mientras que la necesidad de adiestramiento persistirá indefinidamente.
Las limitaciones burocráticas - como por ejemplo la frecuente rotación de los miembros de los MLT y la destinación de personal no preparado en el proceso de transición - pueden ser fácilmente superadas. Si el influir positivamente en las instituciones militares de los estados poscomunistas es una materia de tanta importancia nacional y un cambio fundamental en la política de defensa de la posguerra fría, entonces los militares norteamericanos deben asumir plenamente este papel y asegurarse que los más competentes oficiales y suboficiales sean seleccionados y adecuadamente adiestrados para servir en este programa.
Finalmente, la participación de Rusia, Ucrania y otros estados poscomunistas aún no está dentro del área geográfica de responsabilidad del Comando Europeo de los Estados Unidos (European Command of the United States - USEUCOM); así, las materias correspondientes son tratadas separadamente con un criterio ad hoc y menos sistemático en contactos de militar a militar. Esta división dentro de la burocracia militar es una prueba de la incapacidad de los planificadores de defensa respecto a lograr un consenso o de como coordinar mejor los recursos y el personal de defensa de Estados Unidos dentro de un programa único.
Tal como ocurre con cualquier proceso influenciado por fuerzas externas e internas, los sectores externos solamente pueden maximizar los factores que ellos manejan. Entonces, resulta imperativo que los planificadores norteamericanos formulen e implementen el mejor plan posible de influencia externa. Sostengo que este esfuerzo implica una comprensión amplia tanto del modelo Oriental en que ellos están tratando de influir, como de su propio modelo Occidental.
Utilizando los obstáculos a la reforma como una guía de los temas que deben ser superados y utilizando a los militares norteamericanos como modelo, uno puede mejorar la efectividad del esfuerzo democratizador. Los planificadores políticos deben resolver algunos de los temas organizacionales y burocráticos que limitan la eficiencia del esfuerzo general tales como la superposición de las funciones de los agregados de defensa y de los MLT, así como los de la reserva y las fuerzas de la guardia nacional.
Los encargados de las políticas de defensa y exterior están de acuerdo en que el papel del instrumento militar en los esfuerzos democratizadores de los Estados Unidos se ha institucionalizado en los últimos años. El cometido político militar de las fuerzas armadas de Estados Unidos continuará. Mientras tanto, el proceso de consolidación democrática en los estados poscomunistas y en otros lugares del mundo está lejos de finalizar y continúan siendo una amenaza a las democracias consolidadas del Occidente. Debemos continuar estudiando el proceso de influencia externa de modo que la "inserción Occidental" en la compleja red de la transición en los estados poscomunistas fortalezca los procesos generales de democratización actualmente en marcha.
1. A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington D.C.: Government Printing Office, julio 1994),2.
2. General James P. M. McCarthy, USAF, Retirado, Colorado Springs, Colo., entrevista con la autora, 22 de abril de 1994.
3. Zoltan D. Barany, "CivilMilitary Relations in Communist Systems: Western Models Revisited." Journal of Political and Military Sociology 19 (verano 1991): 88.
4. Ib., 89.
5. Teniente Coronel Steven Chambers, USMC, Miembro de MLT, Vilnius, Lituania, entrevista con la autora, 19 de junio de 1994.
6. Scott Dean, oficial político, embajada de Estados Unidos, Riga, Letonia, entrevista con la autora, 15 de junio de 1994.
7. Coronel Louis Boros, USMC, jefe del MLT, Budapest, Hungría, entrevista con la autora, 11 de julio de 1994.
8. Coronel Paul B. East, USA, jefe del MLT, Praga, República Checa, entrevista con la autora, 11 de julio de 1994.
9. Teniente Coronel Klochko, oficial de enlace internacional, Estado Mayor General de Bielorusia, Minsk, Bielorusia, entrevista con la autora 27 de junio de 1994.
10. Coronel George H. Dunkelberg, agregado de defensa y aéreo, Praga, República Checa, entrevista con la autora 15 de julio 1994.
11. Ib.
12. Teniente Principal Arturas Indicianskis, oficial de enlace con el MLT del Estado Mayor General Lituano, Vilnius, Lituania, entrevista con la autora 18 de junio de 1994.
13. Tonu Toomepuu, prorektor Academia de Defensa de Estonia, Tallinn, Estonia, entrevista con la autora, 14 de junio de 1994.
14. Coronel Robert Barziloski, Guardia Nacional de Pennsylvania, jefe del MLT, Vilnius, Lituania, entrevista con la autora, 21 de junio de 1994.
15. Indicianskis.
16. Mayor Aleksandr Temnolonskij, segundo comandante fuerza de despliegue rápido, Cuartel General Brigada del Lobo de Hierro, Vilnius, Lituania, entrevista con la autora, 21 de junio de 1994.
17. Coronel Wayne C. Koppa, Guardia Nacional de Michigan, Riga, Letonia, entrevista con la autora, 15 de junio de 1994.
18. Dunkelberg.
19. Boros.
20. Dr. Kestutis Gaska, miembro del comité de seguridad nacional de la Seimas, Vilnius, Lituania, entrevista con la autora, 20 de junio de 1994.
21. Temnolonskij.
22. Toomepuu.
23. Boros.
24. Gundars Zalkains, enlace del ministerio de defensa con el MLT de Letonia, Riga, Letonia, entrevista con la autora, 15 de junio de 1994.
25. Ib.
26. Teniente Lolita Zegeriene, jefe de relaciones públicas, ministerio de defensa, Vilnius, Lituania, entrevista con la autora, 22 de junio de 1994.
27. Teniente Coronel Jean Bourhis, agregado Francés, Minsk, Bielorusia, entrevista con la autora, 27 de junio de 1994.
28. Dunkelberg.
29. Indicianskis.
30. Dean.
31. Kert Volcker, oficial político, Embajada de Estados Unidos, Budapest, Hungría, entrevista con la autora, 12 de julio de 1994.
32. Por ejemplo, los letones aceptaron participar en un muy costoso curso del IMET en Alemania, en cirugía de guerra, que le iba a costar al gobierno de Estados Unidos US$ 41.000. El Coronel Wayne C. Koppa, jefe del MLT, trató de hacerles ver que ésta podía no ser la mejor manera de utilizar los recursos de asistencia, a menos que la cirugía de guerra fuera una cuestión prioritaria en el Ejército Leton. Él sugirió que esperara la oportunidad para poner un oficial Leton en un curso de adiestramiento de oficiales o en un colegio de estado mayor. Koppa.
33. El Teniente antiguo Indicianskis nos ha comunicado que la estructura del nuevo cuartel general Lituano es muy similar al modelo Soviético, incluso existe un jefe de aspectos culturales y deportivos - usualmente del grado de mayor o teniente coronel - en cada brigada, tal como existía en el sistema Soviético. Indicianskis.
34. Tom Cossaboom, historiador de la Fuerza Aérea, Colorado Springs, Colo., entrevista con la autora, 22 de septiembre 1994.
35. Richard J. Hough, representante del USAID, Bucarest, Rumania, entrevista con la autora, 30 de junio de 1994.
36. Coronel Vizbaras,Director,Escuela de Suboficiales, Kus, Lituania, entrevista con la autora, 21 junio 1994.
37. Indicianskis.
38. Volcker.
La Capitán Marybeth Peterson Ulrich
(USAFA; MA, University of Illinois) es candidata a Doctorado en la Universidad de Illinois. La Capitán Ulrich ha sido instructora en el departamento de ciencia política en la Academia de la Fuerza Aérea de Estados Unidos y también ha sido instructora de navegación y evaluación en KC135Q en la Base Aérea de Beale en California. Ella ha publicado anteriormente en Swords an Ploughshare. The Bulletin of Program in Arms control Disarmament and International Security; y Encyclopedia of Policy Studies.No debe entenderse que nuestra revista representa la política de la Secretaría de Defensa, la Fuerza Aérea de los EE.U.U. o la Universidad del Aire. Más bien su contenido releja la opionión de los autores sin tener carácter oficial. Está autorizado a reproducir los artículos en esta edición sin permiso. Por favor, si los reproduce, mencione la fuente, Airpower Journal.
[ Home Page de Air & Space Power - Español | Ediciones Anteriores | Email su Opinión]